Лобіювання у місцевому самоврядуванні: до питання про розмежування суспільного та комерційного інтересу

Володимир Володимирович Бондаренко — державний службовець, секретар Київської міської ради ІХ скликання, колишній радник та заступник Київського міського голови.

У своєму науковому дослідженні автор аналізує практичні проблеми застосування Закону України «Про лобіювання» на рівні місцевого самоврядування та пропонує шляхи вдосконалення чинного законодавства.

Закон є, а лобіювання — здебільшого поза законом

Українська історія законодавчого регулювання лобіювання складалася довго й нерівномірно. Роками ця тема залишалася на маргінесі публічної дискусії: слово «лобізм» у масовій свідомості асоціювалося виключно з корупційними схемами, а не з легітимним інструментом представництва інтересів, яким він є в більшості розвинених демократій. Водночас українська правотворча практика в цій сфері формувалася без системного врахування ані європейської, ані американської моделей регулювання лобіювання, ані напрацювань вітчизняної правничої науки, яка десятиліттями досліджувала цей інститут переважно теоретично, без реального законодавчого втілення.

Закон України «Про лобіювання» №3606-ІХ, який набув чинності у четвертому кварталі 2025 року, став першою спробою вийти за межі суто теоретичної дискусії. Його ухвалення справедливо можна вважати компромісом — між об’єктивною необхідністю врегулювати інститут лобіювання, історично негативним суспільним ставленням до нього та очікуваннями професійного середовища, яке роками наполягало на легалізації цієї діяльності. Але, як і будь-який компроміс, цей закон не позбавлений внутрішніх суперечностей. Він актуалізує низку питань, відповіді на які лежатимуть не тільки в площині правозастосовної практики, а й неминуче породжуватимуть потребу вносити зміни до самого закону.

Саме на цьому переконанні базується наукове дослідження секретаря Київської міської ради Володимира Бондаренка, опубліковане в журналі «Актуальні проблеми економіки». Автор наголошує: наукові розробки у сфері унормування інституту лобіювання в Україні є актуальними вже сьогодні і не втратять своєї актуальності навіть після завершення активних бойових дій та переходу країни до повоєнного відновлення. Більше того, прихід в Україну іноземного капіталу — а це неминучий сценарій повоєнної відбудови — безумовно вимагатиме наявності чітких і зрозумілих правил лобіювання, зокрема й у органах місцевого самоврядування. Тобто органи та посадові особи місцевого самоврядування вже зараз повинні отримати стале правозастосування та передбачувану судову практику стосовно проблемних питань цього інституту — і саме відсутність такої стабільності є предметом дослідження.

Центральне питання, яке ставить перед собою автор, звучить гранично конкретно: чи здатен чинний закон відрізнити реальний лобістський вплив на органи місцевого самоврядування від тих форм комунікації, які лише формально не підпадають під його ознаки, хоча за своєю суттю переслідують ту саму мету — просування приватного чи корпоративного інтересу? Відповідь, яку дослідник дає на основі аналізу Реєстру прозорості, практики Київської міської ради, роз’яснень Національного агентства з питань запобігання корупції та широкого масиву наукової літератури, невтішна: значна частина фактичного лобіювання в Україні й далі перебуває поза правовим полем — у тій самій «сірій зоні», яку закон нібито мав ліквідувати.

Стан наукової розробки проблеми

Варто зазначити, що проблематика лобіювання в органах публічної влади та місцевого самоврядування останніми роками стала предметом справді активних наукових досліджень, особливо у контексті прийняття Закону України «Про лобіювання». Теоретико-правові засади інституту лобіювання, його понятійний апарат та особливості функціонування в системі публічного управління досліджувалися у працях Д. Чернохатнього, І. Бовсунівської, В. Кравчука, О. Волохова, І. Гарькавого та С. Ретинського. Значну увагу питанням організаційно-правового забезпечення лобізму, проблемам тіньового лобіювання та механізмам його впровадження в Україні приділено у дисертаційних дослідженнях Н. Березки та Д. Лубінця. Окремі аспекти класифікації видів лобістської діяльності та співвідношення економічного, громадського, професійного й політичного лобіювання розкрито у роботі О. Кушніренка та О. Дягілєва. Міжнародні практики та моделі реалізації лобістської діяльності аналізуються у працях М. Паланиці, а також у міжнародних аналітичних документах, зокрема у щорічному Open Budget Survey.

Водночас, як справедливо зазначає автор, питання розмежування суспільного та комерційного інтересу у сфері лобіювання, особливо на рівні місцевого самоврядування, досі залишається недостатньо дослідженим. Окремі аспекти категорії «суспільний інтерес» розкривалися у роботах М. Савчина, М. Криворучка, Д. Маріц та А. Щербини, однак комплексного дослідження співвідношення суспільного інтересу, адвокаційної діяльності та лобіювання в умовах чинного законодавства України наразі немає. Саме цю прогалину і покликане закрити нове дослідження.

Реєстр прозорості: цифри, які говорять більше, ніж здається

Формальним індикатором стану справ у сфері легального лобіювання є Реєстр прозорості, який веде Національне агентство з питань запобігання корупції. Станом на кінець травня 2026 року у ньому зареєстровано лише 183 суб’єкти лобіювання. Незначна кількість суб’єктів, включених до реєстру, свідчить про низку системних проблем, які наразі залишаються без системного вирішення.

Переважна більшість зареєстрованих суб’єктів — фізичні особи. Серед юридичних осіб переважають безпосередньо суб’єкти господарювання, тоді як юридичних компаній і бізнес-асоціацій, які традиційно вважаються «класичними» лобістськими гравцями в європейській та американській моделях, представлено майже втричі менше.

Автор пропонує розглядати ці цифри одразу під двома кутами зору, і обидва є однаково правомірними. З одного боку, це можна тлумачити оптимістично: український бізнес готовий лобіювати власні комерційні інтереси самостійно, без залучення посередників, відкрито декларуючи свою діяльність у офіційному реєстрі. З іншого боку, можна говорити і про брак професійних суб’єктів лобіювання, готових перейти в «білу зону» відповідно до закону, і про тенденцію переважного розвитку суб’єктів лобіювання саме як самозайнятих осіб, а не як інституційних гравців ринку.

При цьому однозначної позиції стосовно введення професійного стандарту «лобіст» в Україні немає, і це — окрема лінія напруги всередині професійної спільноти. Національна асоціація лобістів України розпочала розробку такого професійного стандарту, розглядаючи його як логічний і необхідний крок для професіоналізації галузі, підвищення довіри до неї та створення чітких кваліфікаційних орієнтирів для тих, хто хоче законно працювати в цій сфері. Водночас ряд великих бізнес-асоціацій і представників бізнесу виступили із заявою про передчасність його запровадження, а Національне агентство з питань запобігання корупції фактично підтримало саме цю, стриманішу позицію.

Автор дослідження звертає увагу на важливий практичний нюанс цієї дискусії: на практиці для будь-яких державних органів та посадових осіб наявність або відсутність професійного стандарту навряд чи стане значною перепоною для спілкування з лобістами — якщо особа зареєстрована в Реєстрі прозорості, її діяльність і так здійснюється відповідно до спеціального закону. Утім, відсутність професійного стандарту знижує практичну можливість відокремлення лобістів від інших спеціалістів у сфері зв’язків із органами влади, а отже породжує додаткову «сіру зону» законодавчого регулювання. Практичне відокремлення лобістів від фахівців у сферах GR (зв’язки з органами влади) та GPR (громадські зв’язки з органами влади) є не тільки практичною, а й теоретичною проблемою, яка й досі не має однозначного вирішення в науковій літературі.

Пастка вузького визначення: чому «комерційний інтерес» — це ще не все лобіювання

Саме на цьому тлі, зазначає автор, основною проблемою для місцевого самоврядування стає визначення реальної мети комунікації осіб, зареєстрованих у Реєстрі прозорості. Спеціальний закон прямо вказує, що лобіюванням не є діяльність, яка не містить усіх передбачених законом ознак лобіювання. Відтак наявність або відсутність захисту комерційного інтересу, отриманого саме за результатами господарської діяльності, стає визначальним чинником, який відокремлює лобіювання від інших видів комунікацій із органами влади.

При цьому, хоча Національне агентство з питань запобігання корупції трактує комерційний інтерес доволі широко, воно все ж безперечно пов’язує його саме зі здійсненням комерційної, а не будь-якої іншої діяльності. У поєднанні з предметом лобіювання, яким закон визначає виключно нормативно-правовий акт та комплекс дій, пов’язаних із його плануванням, прийняттям, зміною або скасуванням, законодавче регулювання лобіювання в Україні виявляється суттєво обмеженим — набагато вужчим, ніж того вимагає реальна складність суспільних відносин, у яких відбувається вплив на владу.

Суперечність такого підходу автор простежує на прикладі як європейських країн, так і США чи Об’єднаного Королівства, звертаючись до порівняльного аналізу міжнародних практик, зокрема даних щорічного дослідження Open Budget Survey. У міжнародній практиці проблемним залишається саме розмежування комерційного інтересу, який переслідує суб’єкт господарювання за результатами своєї основної діяльності, від інтересу, реалізованого поза нею, у суміжних видах діяльності. І український закон, на жаль, цю проблему не вирішує, а фактично консервує її у найвужчому можливому варіанті.

Перший показовий приклад, який наводить дослідник, — соціальні проєкти та програми, які реалізовує український бізнес. Такі ініціативи безперечно мають реальний соціальний ефект, однак крім нього мають у результаті й рекламну або популяризаційну складову відповідних брендів, а отже безпосередньо відображаються на комерційній діяльності компанії. Проте лобіювання нормативно-правових актів або певних муніципальних програм, потрібних для реалізації таких соціальних проєктів, формально не буде лобіюванням за спеціальним законом — хоча мета такого впливу цілком очевидна.

Другий приклад — лобіювання певних нормативно-правових актів професійними спілками. Воно так само прямо відображається на комерційній діяльності суб’єктів господарювання, чиї інтереси фактично захищає профспілка, проте так само не буде лобіюванням за спеціальним законом, оскільки формально профспілка не здійснює господарської діяльності в розумінні закону. А отже, таке фактичне лобіювання залишається у «сірій зоні» українського законодавця — воно існує, впливає на рішення, але юридично не існує в системі регулювання.

Третій, чи не найбільш промовистий приклад, стосується самого предмета лобіювання, обмеженого виключно нормативно-правовими актами. Практика інших країн, як зазначає автор, часто враховує, що предметом лобіювання є саме виконавчі акти — тобто акти індивідуальної дії, а не лише нормативно-правові документи загального характеру. Підтвердження цього автор знаходить безпосередньо в Реєстрі прозорості, де один із суб’єктів господарювання відкрито декларує лобіювання зміни організації дорожнього руху поруч зі своїм торговельним комплексом. Беззаперечно, метою таких дій є комерційний інтерес за результатами здійснення власної господарської діяльності. Утім вказане питання не вирішується прийняттям нормативно-правового акта — місцеві ради та їх виконавчі органи вирішують подібні питання актами індивідуальної дії, які формально виходять за межі предмета лобіювання, визначеного законом.

Більш складним є інший наведений автором кейс — товариство, яке лобіює ухвалення урядової постанови про пілотний проєкт руху довгомірних автомобільних поїздів. Ознайомившись із проєктом такої постанови Кабінету Міністрів України, дослідник доходить висновку, що згаданий пілотний проєкт також не поширюватиметься на необмежене коло осіб — обов’язкову ознаку нормативно-правового акта, — оскільки містить чіткі координати відправних точок, на яких розташовані об’єкти згаданого суб’єкта господарювання. Утім реалізація ідеї товариства через пілотний проєкт на рівні урядової постанови все ж формально більше підпадає під ознаки предмета лобіювання за законом, ніж наведений раніше приклад із дорожнім рухом на місцевому рівні. Це наочно демонструє, наскільки нерівномірно та непослідовно чинна конструкція закону охоплює по суті однотипні ситуації — залежно винятково від формального рівня ухвалення рішення, а не від реальної природи впливу на нього.

Наукові підходи до прихованого лобіювання: єдності немає, тенденція — одна

Окремим і вельми цінним елементом дослідження є систематизація наукових підходів до розуміння прихованого лобіювання — явища, яке в українській науковій літературі досліджується вже певний час, але досі не отримало єдиного, загальноприйнятого визначення.

Так, дослідниця Д. Заєць пов’язує приховане лобіювання з обходом законодавчих обмежень, зокрема через залучення керівництва компаній, які формально не пойменовані фахівцями зі сфери зв’язків з органами влади, до безпосередньої комунікації в комерційному інтересі. О. Кушніренко та О. Дягілєв розглядають приховане лобіювання ширше — як приховане, некоректне, професійне, релігійне чи неофіційне впливання на процес ухвалення рішень, наголошуючи на розмаїтті форм, які може набувати такий вплив. Д. Лубінець акцентує увагу на приховуванні справжньої мети впливу на органи публічної влади через нецільове використання можливостей громадян та Української держави в цілому. Н. Березка розглядає це явище як діяльність із приховування справжньої мети впливу через ту саму низку суб’єктів — громадян, організації, медіа, — підкреслюючи системність та повторюваність такої практики в українських реаліях.

Наукові погляди на приховане лобіювання, узагальнено автором на основі

Отже, аналіз наукових підходів до розуміння прихованого лобіювання свідчить про відсутність єдиного підходу до визначення його форм, суб’єктів та способів реалізації. Водночас більшість дослідників сходяться на тому, що лобістський вплив може здійснюватися не лише через безпосереднє представництво комерційного інтересу, а й опосередковано — через діяльність громадських об’єднань, професійних спілок, неурядових організацій, медіа та інших інституцій громадянського суспільства. Такий підхід підтверджує, що сучасне лобіювання виходить далеко за межі виключно економічної сфери та може набувати політичних, професійних, громадських або навіть релігійних форм — тоді як український закон продовжує розглядати лобіювання здебільшого як пряму й безпосередню похідну від господарської діяльності.

Електронні петиції: коли громадянська ініціатива — це насправді бізнес-стратегія

На практиці, зазначає автор, органи місцевого самоврядування зіштовхуються з таким прихованим лобіюванням чи не щодня. Найбільш прикладна й водночас найбільш промовиста частина всього дослідження — це емпіричний аналіз сайту електронних петицій Київської міської ради, який дозволяє твердити про наявність системного прихованого лобіювання, замаскованого під суспільний інтерес.

Автор наводить конкретні кейси петицій останнього часу, які, за його висновком, безперечно переслідують комерційний інтерес, попри зовнішню громадянську форму. Серед них — петиція проти перепрофілювання торговельного простору «Метроград», яка формально виглядає як турбота про збереження цілісності громадського простору, але фактично захищає інтереси конкретних орендарів чи власників торговельних площ. Кілька петицій стосуються запровадження мораторію на демонтаж малих архітектурних форм (МАФів) на території Києва — одна з них навіть прямо апелює до того, що замість демонтажу МАФів кошти варто спрямувати на ремонт ліфтів, інша прив’язує мораторій до воєнного стану та енергонезалежності столиці. Формально ці ініціативи апелюють до суспільно значущих тем — енергонезалежності, соціальної інфраструктури, — але їхнім реальним бенефіціаром є власники тимчасових комерційних споруд, чия підприємницька діяльність опиняється під загрозою демонтажу.

Ще один приклад — петиція про відновлення приватного ринку, який постраждав унаслідок ракетної атаки, та петиція про закупівлю життєво необхідного препарату для хворих на спінальну м’язову атрофію. Останній приклад є показовим саме своєю складністю: з одного боку, йдеться про однозначно гуманітарну, соціально важливу мету — доступ пацієнтів до життєво необхідних ліків. З іншого боку, автор звертає увагу, що подібні петиції можуть одночасно слугувати інструментом просування інтересів конкретних фармацевтичних постачальників чи дистриб’юторів, зацікавлених у державних закупівлях відповідного препарату. Це саме той тип неоднозначності, який робить розмежування суспільного та комерційного інтересу настільки складним на практиці.

Загалом, за результатами системного аналізу сайту електронних петицій Київської міської ради, автор доходить кількісно верифікованого висновку: 22% усіх петицій, які перебувають на стадії збору підписів, та 64% успішних електронних петицій прямо або опосередковано стосуються комерційного інтересу суб’єктів господарювання. Натомість формальні ознаки, які могли б відповідати критеріям лобіювання за спеціальним законом, має лише 10% від загальної кількості електронних петицій та 29% — від кількості успішних. Розрив між цими показниками і є емпірично виміряним обсягом «сірої зони» українського лобіювання: комерційний інтерес присутній у переважній більшості резонансних петицій, тоді як формальні ознаки лобіювання виявляються лише в меншій частині з них.

Причина цього розриву — пряма норма закону. Спеціальний закон прямо виключає створення та підписання електронних петицій зі сфери лобіювання. Надалі такі петиції знаходять своє відображення в медійному дискурсі, формуючи суспільне ставлення до закладених у них ідей, що є характерним прийомом для так званих аутсайдерських стратегій лобіювання, добре описаних у міжнародній науковій літературі. Утім український законодавець не тільки виключає діяльність у сфері медіа, але і саме медіа як інституцію із сфери лобіювання. Тобто одразу дві ключові ланки типової аутсайдерської стратегії — петиція та подальше медійне підсилення — виведені законом за межі регулювання.

На думку автора, це не просто технічна прогалина, а системний недолік: реальний механізм впливу на рішення органів місцевого самоврядування працює саме через цей ланцюжок «петиція → голоси → обов’язковий розгляд → медійний резонанс», а закон регулює лише кінцевий, найменш вживаний елемент цього ланцюжка — пряме представництво комерційного інтересу перед посадовою особою.

Суспільний інтерес: поняття, якого не існує в законі

Питання комерційного інтересу суб’єктів господарювання, покладене в основу спеціального закону, на переконання автора, має бути чітко та недвозначно врегульованим, аби не допускати зловживань під час адвокаційних кампаній. Однак саме тут виникає, мабуть, найбільш концептуальна прогалина всього дослідження: відсутність в українському законодавстві дефініції «суспільний інтерес» залишає широкий простір для маніпулювання цим терміном.

У пошуках правового орієнтира автор звертається до практики Верховного Суду, який, зокрема, визначав суспільний інтерес як потреби суспільства або окремих його груп, які пов’язані зі збереженням, примноженням, захистом наявних цінностей, девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Це судове тлумачення, хоч і сформульоване в іншому правовому контексті, дає корисну відправну точку для розуміння категорії, якої бракує спеціальному закону про лобіювання.

Автор також узагальнює позиції українських науковців, які досліджували категорію суспільного інтересу в різних галузевих контекстах. М. Савчин розглядав суспільний інтерес як критерій обмеження прав людини, зокрема в контексті боротьби з пандемією коронавірусу. М. Криворучко досліджував проблему визначення суті поняття «суспільний інтерес» у контексті етичної складової роботи обліковців і аудиторів. Д. Маріц аналізувала поняття «суспільний інтерес» в інформаційних правовідносинах. А. Щербина розглядала співвідношення суспільного інтересу та захисту персональних даних у межах та пріоритетах пандемічного регулювання. Попри різні галузеві контексти цих досліджень, усі згадані автори погоджуються з ключовою тезою: на противагу приватному інтересу, суспільний інтерес є загальним та неперсоналізованим.

Саме ця відмінність — загальність і неперсоналізованість суспільного інтересу на противагу конкретності й адресності приватного — і має бути, на переконання дослідника, закладена в основу розрізнення адвокації та лобіювання, причому без урахування кола суб’єктів та факту здійснення чи нездійснення ними господарської діяльності. Іншими словами, критерієм має бути не те, хто здійснює вплив (бізнес, громадська організація, фізична особа), а те, на чию користь і в чиїх інтересах здійснюється цей вплив: на користь невизначеного кола осіб чи на користь конкретного, персоналізованого бенефіціара.

Проблема в тому, що це — доктринальний орієнтир, вироблений наукою та частково судовою практикою, а не норма позитивного права. Допоки законодавче визначення «суспільного інтересу» не з’явиться безпосередньо в тексті Закону України «Про лобіювання» або суміжного законодавства, відмежування легітимної адвокаційної діяльності від прихованого лобіювання так і залишатиметься предметом наукової дискусії та суб’єктивного правозастосування, а не чіткого, передбачуваного юридичного тесту.

Адвокація vs лобіювання: чому статус суб’єкта — хибний критерій

Розвиваючи цю тезу, автор окремо наголошує на важливості відмежування адвокаційної діяльності від лобіювання саме за критерієм характеру інтересу, а не за формальними ознаками суб’єкта. Це принципово важливий момент, оскільки і в експертному середовищі, і в практиці державних органів досить поширеним є спрощений підхід: якщо суб’єкт впливу — бізнес чи суб’єкт господарювання, це лобіювання; якщо громадська організація чи фізична особа — це адвокація.

Дослідження переконливо демонструє хибність такого спрощеного поділу. По-перше, бізнес цілком може ініціювати або підтримувати кампанії, спрямовані на захист дійсно суспільно значущих цінностей — наприклад, боротьбу з екологічним забрудненням, підтримку освітніх ініціатив, розвиток міської інфраструктури — де комерційна вигода є лише опосередкованою, вторинною, а не основною метою. По-друге, і це продемонстровано на прикладі електронних петицій, громадські ініціативи, ініційовані нібито в суспільному інтересі, насправді можуть слугувати прямим інструментом захисту вузького приватного чи корпоративного інтересу — просто через посередництво формально «нейтрального» суб’єкта.

Тому запропонований автором критерій — характер і адресність інтересу, а не статус ініціатора, — видається значно продуктивнішим для практичного застосування, хоча й потребує законодавчого закріплення, щоб перестати бути виключно доктринальною конструкцією.

Методи лобіювання: свобода стратегії за умови законності

Окремо автор наголошує на важливому методологічному застереженні: сама наявність комерційного інтересу не повинна тягнути за собою обмеження методів лобіювання. Методи та стратегії лобіювання — інсайдерські чи аутсайдерські, прямі чи опосередковані, публічні чи кулуарні — визначаються фаховою стратегією конкретного лобіста чи компанії та за загальним правилом мають залишатися виключно правовими. Держава, наголошує дослідник, має регулювати прозорість і межі лобіювання — тобто хто, з якою метою і за чий рахунок здійснює вплив, — але не має втручатися у вибір конкретної комунікаційної стратегії, допоки ця стратегія залишається в межах правового поля.

Це принципова позиція, яка узгоджується з усталеною міжнародною практикою: регулювання лобіювання в розвинених демократіях традиційно зосереджується на прозорості (хто лобіює, кого, з якою метою, за які кошти), а не на змістовному контролі за тим, які саме комунікаційні прийоми використовує лобіст.

Міжнародний контекст: чому українська модель є вужчою за світові аналоги

Порівняльний аналіз, який проводить автор, спираючись на досвід ЄС, США, Великої Британії та дані міжнародних досліджень на кшталт Open Budget Survey, показує: у переважній більшості розвинених юрисдикцій визначення предмета й суб’єктів лобіювання є значно ширшим, ніж в українському законі. Зокрема, міжнародна практика частіше визнає предметом лобіювання не лише нормативно-правові акти в класичному розумінні, а й адміністративні рішення, розпорядчі акти, бюджетні рішення та навіть окремі управлінські дії органів влади — тобто саме ту категорію актів індивідуальної дії, яка в українському законі виведена за межі регулювання.

Крім того, міжнародні моделі частіше враховують опосередковані форми впливу — через громадські коаліції, аналітичні центри, медійні кампанії — як потенційний предмет декларування, тоді як український закон прямо виключає медіа та громадянські ініціативи зі сфери свого регулювання. Це створює ситуацію, коли українська модель лобіювання, попри формальну наявність спеціального закону, залишається концептуально вужчою й менш чутливою до реальних механізмів впливу на владу, ніж аналогічні моделі, які вже пройшли перевірку часом у інших юрисдикціях.

Що це означає для практики і для професійної спільноти

Висновки дослідження мають пряме прикладне значення одразу для кількох аудиторій.

Для органів місцевого самоврядування це важливе попередження: значна частка звернень, петицій і навіть на перший погляд соціальних ініціатив, з якими вони працюють щодня, може мати приховану комерційну мотивацію, попри те що формально не підпадає під жодні процедурні вимоги закону про лобіювання. Посадовим особам варто виробляти власні внутрішні орієнтири для оцінки характеру таких звернень — навіть за відсутності законодавчого визначення суспільного інтересу, спираючись хоча б на доктринальний критерій неперсоналізованості, запропонований у дослідженні.

Для Національного агентства з питань запобігання корупції висновки дослідження є вагомим аргументом на користь перегляду підходу до визначення предмета лобіювання — його розширення за рахунок актів індивідуальної дії та управлінських рішень, а також формулювання чіткішого визначення комерційного інтересу, яке враховувало б опосередковані форми вигоди: репутаційні, рекламні, галузеві переваги, які не завжди прямо конвертуються у прибуток, але прямо впливають на конкурентні позиції суб’єкта господарювання.

Для професійної лобістської спільноти, зокрема для Національної асоціації лобістів України, висновки дослідження — додатковий і вагомий аргумент на користь послідовної позиції: прозорість інституту лобіювання можлива лише тоді, коли закон охоплює реальні механізми впливу, а не лише їхню найбільш очевидну, формально-господарську форму. Допоки значна частина фактичного лобіювання маскується під петиції, соціальні ініціативи чи медійні кампанії, репутаційні втрати нестиме насамперед сам інститут лобіювання: суспільство продовжуватиме сприймати саме слово «лобіювання» виключно негативно, тоді як ті нечисленні суб’єкти, які працюють прозоро й легально, зареєстровані в Реєстрі прозорості, залишаються в явній меншості серед тих, хто насправді впливає на рішення органів влади.

Це — принципово важливий момент для репутації всієї професії. Доки громадськість продовжує ототожнювати лобіювання з корупцією та кулуарним впливом, а водночас найбільш масштабні реальні прояви приватного впливу на владу — через петиції, соціальні кампанії, медійний тиск — залишаються юридично невидимими, довіра до легального інституту лобіювання не зростатиме, попри наявність спеціального закону.

Висновок: закон-компроміс потребує другого дихання

Проведене дослідження дає підстави стверджувати: чинна модель правового регулювання лобіювання в Україні, зокрема у сфері місцевого самоврядування, залишається концептуально незавершеною та містить низку суттєвих прогалин. Попри набрання чинності Законом України «Про лобіювання», значна частина практик впливу на діяльність органів місцевого самоврядування фактично продовжує перебувати в «сірій зоні» правового регулювання. Це стосується насамперед адвокаційних кампаній, діяльності громадських організацій, професійних спілок, електронних петицій, медійного впливу та інших форм комунікації, які можуть переслідувати комерційний інтерес, однак формально не підпадають під ознаки лобіювання відповідно до спеціального закону.

Ключовою проблемою чинного законодавчого підходу автор визначає надмірну прив’язку лобіювання до наявності комерційного інтересу, отриманого виключно в результаті господарської діяльності. Такий підхід не враховує сучасних форм прихованого або опосередкованого впливу на процеси ухвалення рішень, які активно використовуються як суб’єктами господарювання, так і іншими інституціями громадянського суспільства. Водночас практика діяльності органів місцевого самоврядування свідчить про існування значної кількості випадків, коли комерційний інтерес маскується під суспільний, зокрема через механізми електронних петицій, інформаційних кампаній або підтримки окремих муніципальних рішень.

Розмежування лобіювання та адвокації, наголошує автор, повинно базуватися не на колі суб’єктів чи факті здійснення господарської діяльності, а передусім на характері інтересу, який захищається. На відміну від приватного інтересу, суспільний інтерес має загальний, неперсоналізований характер та спрямований на задоволення потреб невизначеного кола осіб. Саме ця ознака може слугувати базовим критерієм для нормативного відмежування адвокаційної діяльності від лобіювання.

Окрему проблему становить обмеження предмета лобіювання виключно нормативно-правовими актами, тоді як на практиці значна частина впливу здійснюється щодо актів індивідуальної дії або управлінських рішень органів місцевого самоврядування. Враховуючи міжнародний досвід, доцільним видається перегляд підходу до визначення предмета лобіювання з урахуванням реальних механізмів впливу на публічне управління.

Автор пропонує чотири напрями доопрацювання законодавства, які варто розглядати саме як цілісний пакет змін, а не як розрізнені точкові поправки:

По-перше, це законодавче визначення суспільного інтересу, яке дало б змогу чітко відмежувати його від приватного за критерієм неперсоналізованості та спрямованості на невизначене коло осіб. Без такого визначення будь-яка спроба розмежувати адвокацію й лобіювання залишатиметься умоглядною.

По-друге, це розширення предмета лобіювання за рахунок актів індивідуальної дії та управлінських рішень органів місцевого самоврядування, які на практиці є не менш значущим об’єктом впливу, ніж нормативно-правові акти, а часто — навіть більш значущим з огляду на швидкість і конкретність їхнього впливу на бізнес-інтереси.

По-третє, це нормативне врегулювання прихованих і опосередкованих форм впливу — через електронні петиції, медіакампанії, діяльність громадських об’єднань та професійних спілок. Йдеться не про заборону таких форм громадянської активності, а про створення механізмів прозорості там, де за формою громадянської ініціативи ховається персоналізований комерційний інтерес.

По-четверте, це чітке нормативне розмежування лобіювання й адвокаційної діяльності за критерієм характеру інтересу, а не формального статусу суб’єкта чи факту здійснення ним господарської діяльності — розмежування, яке дасть змогу і органам влади, і громадянському суспільству, і бізнесу однаково передбачувано розуміти правила гри.

Таким чином, удосконалення законодавства про лобіювання, на переконання автора, має відбуватися шляхом комплексного перегляду підходів до визначення комерційного та суспільного інтересу, розширення предмета лобіювання, нормативного врегулювання прихованих форм впливу та забезпечення чіткого розмежування між лобіюванням і адвокаційною діяльністю. Без вирішення зазначених проблем ефективне та прозоре функціонування інституту лобіювання в органах місцевого самоврядування залишатиметься суттєво ускладненим.

Особливої актуальності ця дискусія набуде з відновленням України після завершення активних бойових дій, коли приплив іноземного капіталу неминуче поставить перед органами місцевого самоврядування питання про чіткі та зрозумілі правила взаємодії з інвесторами та їхніми представниками. Формувати ці правила варто вже зараз — на основі не декларативних, а реально працюючих правових визначень, які здатні витримати перевірку практикою, а не лише теоретичною критикою.

Повний текст наукової статті «Лобіювання у місцевому самоврядуванні: до питання про розмежування суспільного та комерційного інтересу» опубліковано в журналі «Актуальні проблеми економіки», №5 (299), 2026.