Чому Закон України «Про лобіювання» потребує негайних змін і адаптації до законодавства ЄС

Лобіювання як окрема галузь в Україні почала розвиватись як складова євроінтеграційних зобов’язань України з прийняттям закону «Про лобіювання». До того це була майже підпільна діяльність в сірій зоні правового поля.

В контексті євроінтеграції, врегулювання процесу лобіювання в основному розглядалось крізь призму боротьби з протиправним впливом олігархів, і після прийняття профільного закону інтерес до нього з боку ЄС зник.

Разом з тим, варто відзначити, що закон, насправді, не повністю відповідає практиці, застосованій у ЄС через виключення з сфери дії закону великої й доволі впливової категорії осіб – організацій громадянського суспільства.

У цій статті я розбираю чому так сталося та яким чином ситуацію можна виправити.

Різні підходи до однієї діяльності

Головна відмінність між лобі в Україні та ЄС полягає у самому визначенні лобіювання.

Відповідно до міжінституційної угоди між Європарламентом, Радою ЄС та Європейською комісією від 20 травня 2021 року лобіювання визначається як діяльність, мета якої полягає у впливі на створення або впровадження політики чи законодавства, або на процеси прийняття рішень інституціями-підписантами чи іншими установами, органами, офісами та агентствами Союзу.

Водночас, відповідно до українського законодавства, лобіювання визначається, як  діяльність, що здійснюється з метою впливу на об’єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара.

Таким чином, лобіювання у Європейському Союзі охоплює мету досягнення будь-яких інтересів, а не тільки комерційних. Тобто на рівні ЄС будь-яка форма впливу, як то: лобіювання, адвокація чи представництво інтересів – здійснюються за одними правилами, незалежно від мети та інтересів, і цей підхід прийнятий усіма трьома основними інституціями ЄС: Європарламентом, Європейською Комісією та Радою ЄС.

В Україні ж, всупереч підходу Європейського Союзу, ця сфера звужена, і під дію закону підпадає лише та діяльність, які пов’язана виключно з комерційними інтересами.

Як так сталося?

Якщо відслідкувати рух законопроекту та позицію Європейської Комісії, то первинно у звіті щодо розширення_вона лише підкреслила важливість того, щоб «правила лобіювання не перешкоджали та не обмежували законну діяльність громадянського суспільства, а також не накладали на нього надмірного адміністративного тягаря».

Саме такий підхід було відображено у проєкті Закону, який був прийнятий у першому читанні. Зокрема прийнятий документ передбачав регулюваня «лобіювання» в комерційних інтересах та «адвокації» – в суспільних.

Проте, перед другим читанням громадянське суспільство висунуло вимогу, щоб громадські організації, які здійснюють адвокацію для досягнення суспільних змін, були виведені з-під дії закону, оскільки він, начебто, створював умов для «обмеження діяльності громадських об’єднань».

Примітно, що таке звернення підписали навіть організації, які зареєстровані в аналогічному реєстрі ЄС і діяльність яких, через перебування у реєстрі, ніяким чином не обмежена, зокрема це: Фундація DEJURE, ВГО “Громадянська мережа “ОПОРА”, Центр екологічних ініціатив “Екодія”, та інші.

Чи стало лобіювання прозорим?

Незважаючи на спробу виведення лобіювання з тіні, через недостатню якість закону, ця діяльність не є повноцінно врегульованою та містить прогалини.

В двох експертизах до згаданого законопроекту комітет ВР з європейської інтеграції наголошував на тому, що проект  «не забезпечує дотримання принципу правової визначеності», зокрема й через те, що є незрозумілим «відповідно до якого порядку та під регулювання якого саме закону підпадатиме діяльність з адвокації». Вказані у висновках комітету з євроінтеграції недоліки не були усунені, в результаті чого закон містить дві проблеми.

По-перше, на практиці вкрай важко відрізнити публічні інтереси від приватних. Ніщо не заважає просувати інтереси певної індустрії чи компанії під виглядом суспільних інтересів.

Наприклад, нещодавно в медіа-просторі обговорювалась тема, як певні представники громадянського суспільства здійснювали діяльність, спрямовану на, як багато хто вважає, просування інтересів певних виробників зброї. При цьому, така діяльність може також вважатись й такою, що спрямована на захист суспільних інтересів, – адже суспільство також зацікавлене у міцному оборонному комплексі.

Звідси виникає питання чи не порушили вказані представники громадських організацій вимоги закону, – адже критика чи підтримка однієї компанії напряму впливає на комерційні інтереси іншої.

По-друге, така невизначеність створює сприятливий простір для фінансових й корупційних зловживань.

Наприклад, громадська організація може, прикриваючись громадськими інтересами, здійснювати лобіювання в інтересах конкретних осіб, при цьому ніяким чином за це не звітуючи. Гроші отримувати неофіційно або ж у вигляді благодійних внесків, уникаючи розкриття інформації та оподаткування.

Європейський підхід дозволяє уникнути подібних ситуацій та можливих зловживань з боку як неприбуткових організацій, так і представників влади, оскільки сприяє прозорості процесу прийняття владних рішень та законів, а також дає змогу прослідкувати хто саме формує політику Союзу, що відповідає інтересам усього суспільства.

Підхід України ж, як бачимо, не просто залишає велику кількість організацій, які здійснюють вплив на законодавців у надважливих «некомерційних» сферах, таких як боротьба з корупцією, судова реформа, реформа правоохоронних органів, безпека та оборона та ін. поза будь-яким контролем з боку суспільства, але й банально не відповідає практиці здійснення лобіювання у ЄС, яке охоплює усі сфери, незалежно від наявності комерційної складової.

Яка позиція експертів в ЄС?

(AALEP) Асоціація атестованих спеціалістів з адвокації публічної політики у своїх рекомендаціях щодо вдосконалення українського законодавства про лобіювання, серед іншого, наголошувала на необхідності розширити застосування поняття лобізму до будь-якої політики.

Також Комітет Ради Європи з боротьби з корупцією (GRECO) рекомендував встановити «правила взаємодії членів парламенту з суб’єктами лобіювання та іншими третіми особами, які намагаються впливати на законодавчий процес».

Таким чином, склалася цікава ситуація, коли провідні експерти та практики з ЄС та країн-членів Ради Європи вказують на необхідність врегулювання будь-якої діяльності, пов’язаної з впливом на законодавчий процес, проте, за вимогою організацій громадянського суспільства наведені рекомендації фактично були відхилені, що на практиці вже створює проблемні ситуації з трактуванням закону та відкриває можливсті для зловживань.

Звісно, можна задаватись питанням чи дійсно представники громадянського суспільства піклувались про виконання євроінтеграційних зобов’язань, чи діяли у власних інтересах з метою спростити свою діяльність, не бажаючи робити її прозорою. Однак, відповідь на це питання не вирішить наведених вище проблем.

Проблеми застосування закону «Про лобіювання» можна вирішити виключно внесенням змін до нього. Для цього необхідно підходити до питання комплексно, а не вибірково, оцінити рекомендації практиків з країн ЄС та зробити проєкцію роботи цих рекомендацій в умовах України. Такий підхід допоможе уникнути фрагментарності, невизначеності та можливих зловживань у питаннях формування українських політик.

Саме такий підхід буде найбільш прийнятним та дієвим для якнайшвидшого набуття Україною членства Європейського Союзу. 

Андрій Левковець
Експерт з євроінтеграції