Порівняльний аналіз законодавства про лобіювання в країнах Європейського Союзу: європейські стандарти прозорості та перспективи для України
Автор: Дмитро Бузанов, член Національної асоціації лобістів України
Регулювання лобіювання є одним із ключових елементів сучасної системи належного врядування (good governance) у державах Європейського Союзу. Його головною метою є не обмеження представництва інтересів, а забезпечення прозорості процесу ухвалення публічних рішень, запобігання конфлікту інтересів та підвищення довіри суспільства до органів державної влади.
Попри відсутність єдиного законодавчого акта Європейського Союзу, держави-члени сформували різні моделі правового регулювання лобістської діяльності, які об’єднують спільні принципи: відкритість, підзвітність, етичні стандарти та публічність взаємодії між представниками інтересів і посадовими особами.
Однією з найбільш комплексних моделей є французька система. Вона була сформована після прийняття Закону № 2016-1691 від 9 грудня 2016 року «Про прозорість, боротьбу з корупцією та модернізацію економічного життя» (відомого як Loi Sapin II). Саме цей закон уперше законодавчо визначив статус представників інтересів та запровадив обов’язковий цифровий реєстр лобістів, адміністрування якого здійснює Вища рада з питань прозорості публічного життя (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – HATVP). Починаючи з 1 липня 2017 року всі суб’єкти, які систематично впливають на процес прийняття державних рішень, зобов’язані реєструватися, декларувати свої контакти з посадовими особами, предмет лобіювання та ресурси, використані для здійснення відповідної діяльності. Поряд із цим французьке законодавство встановлює правила професійної етики та механізми адміністративного контролю за діяльністю лобістів. (Легіфранс)
Особливий інтерес становить досвід Ірландії, яка вважається одним із світових лідерів у сфері прозорості лобіювання. Закон Regulation of Lobbying Act 2015 створив одну з найбільш відкритих моделей регулювання. Документ запровадив обов’язкову державну реєстрацію осіб, що здійснюють лобістську діяльність, визначив поняття «лобіювання», коло посадових осіб, щодо яких виникає обов’язок звітування, а також встановив регулярне подання електронних декларацій про кожен випадок комунікації з органами влади. Окремою особливістю ірландської моделі є встановлення так званого «cooling-off period» для окремих колишніх високопосадовців, що мінімізує ризики конфлікту інтересів після завершення державної служби. (Irish Statute Book)
Німеччина тривалий час застосовувала переважно механізми парламентської відкритості, однак у 2021 році здійснила системну реформу, ухваливши Lobbyregistergesetz (Закон про Реєстр лобістів). Закон передбачає ведення обов’язкового Реєстру лобістів при Бундестазі та федеральному уряді, у якому зазначаються відомості про організації, сфери їх діяльності, клієнтів, чисельність персоналу та фінансові ресурси, спрямовані на представництво інтересів. Реформа стала важливим кроком до підвищення відкритості федерального законотворчого процесу та забезпечення суспільного контролю за впливом організованих інтересів на державну політику. (Hatvp)
На наднаціональному рівні функціонує Реєстр прозорості Європейського Союзу (EU Transparency Register), який діє на підставі Міжінституційної угоди між Європейським парламентом, Радою ЄС та Європейською комісією. Реєстр містить інформацію про організації та осіб, які прагнуть впливати на формування законодавства та політики Європейського Союзу. Зареєстровані суб’єкти зобов’язані дотримуватися єдиного Кодексу поведінки, а зустрічі з Європейською комісією щодо питань формування політики проводяться лише з представниками, внесеними до Реєстру. Такий механізм значно підвищує прозорість діяльності європейських інституцій і забезпечує громадський контроль за процесом прийняття рішень. (European Commission)
Порівняльний аналіз демонструє, що попри відмінності у національних моделях регулювання, країни Європейського Союзу дотримуються єдиної концепції: лобіювання визнається легітимною формою участі у виробленні державної політики за умови його максимальної відкритості. Обов’язкові реєстри, регулярне декларування контактів із посадовими особами, етичні кодекси, цифрові інструменти контролю та ефективні механізми відповідальності формують сучасний європейський стандарт прозорого представництва інтересів.
Для України, яка реалізує євроінтеграційний курс та поступово формує власний інститут прозорого лобіювання, досвід Франції, Ірландії, Німеччини та інституцій Європейського Союзу має особливу практичну цінність. Запровадження ефективної системи реєстрації лобістів, відкритості комунікації між представниками інтересів і посадовими особами, а також професійних етичних стандартів здатне стати важливим чинником зміцнення довіри до державних інституцій, розвитку доброчесного врядування та гармонізації українського законодавства із європейськими стандартами.
Порівняльна характеристика моделей правового регулювання лобіювання у країнах Європейського Союзу
| Країна | Основний нормативний акт | Реєстр лобістів | Орган контролю | Особливості моделі |
| Франція | Loi n° 2016-1691 (Loi Sapin II) | Обов’язковий | Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) | Один із найжорсткіших режимів у ЄС: обов’язкова реєстрація, щорічне декларування діяльності, кодекс поведінки, адміністративна та кримінальна відповідальність. |
| Німеччина | Lobbyregistergesetz (2021) | Обов’язковий | Адміністрація Бундестагу | Публічний реєстр лобістів, розкриття фінансування, інформації про клієнтів та сфер діяльності. Запроваджено механізми простежуваності законодавчого процесу (legislative footprint). |
| Ірландія | Regulation of Lobbying Act 2015 | Обов’язковий | Standards in Public Office Commission (SIPO) | Одна з найпрозоріших моделей у світі. Електронна звітність тричі на рік, відкритий онлайн-реєстр, «cooling-off period» для колишніх високопосадовців. |
| Австрія | Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz (2012) | Обов’язковий | Федеральне міністерство юстиції | Регулює діяльність професійних лобістів, корпоративних представників інтересів і консалтингових компаній. Передбачає кодекс поведінки та адміністративні санкції. |
| Литва | Law on Lobbying Activities (нова редакція діє з 2021 року) | Обов’язковий | Головна комісія з питань службової етики (VTEK) | Один із найдавніших законів про лобіювання у Центральній та Східній Європі. Реєстрація лобістів, електронне декларування контактів із посадовими особами та контроль та запобігання конфлікту інтересів. |
| Польща | Act on Lobbying Activity in the Law-Making Process (2005) | Обов’язковий | Канцелярія Ради Міністрів | Закон регулює насамперед лобіювання у процесі підготовки нормативно-правових актів центральними органами влади. |
| Словенія | Integrity and Prevention of Corruption Act | Обов’язковий | Commission for the Prevention of Corruption | Лобіювання інтегроване у систему антикорупційного законодавства. Посадові особи зобов’язані повідомляти про контакти з лобістами. |
| Бельгія | Парламентські правила та нові норми щодо Федерального парламенту | Реєстр функціонує | Федеральний парламент | Основний акцент зроблено на прозорості парламентського лобіювання, відкритості зустрічей та декларуванні представництва інтересів. Система продовжує розвиватися. |
| Нідерланди | Спеціальний закон відсутній | Частково | Внутрішні правила органів влади | Регулювання базується переважно на принципах відкритого врядування, кодексах поведінки посадових осіб, публічності зустрічей та доступі до інформації. |
| Європейський Союз | Interinstitutional Agreement (EU) 2021/611 on a Mandatory Transparency Register | Обов’язковий для взаємодії з ключовими інституціями | Спільний Секретаріат Реєстру прозорості | Єдиний міжінституційний Реєстр прозорості для Європейського парламенту, Ради ЄС та Європейської комісії. Передбачає обов’язкове дотримання Кодексу поведінки та розкриття інформації про діяльність представників інтересів. |
Основні тенденції розвитку європейського законодавства
Порівняльний аналіз дозволяє виділити кілька спільних тенденцій розвитку законодавства про лобіювання в державах Європейського Союзу.
- Перехід від добровільної до обов’язкової реєстрації. Більшість сучасних моделей передбачає ведення відкритих реєстрів лобістів як необхідну умову здійснення професійної діяльності.
- Максимальна цифровізація процедур. Реєстрація, звітність, декларування контактів і доступ громадськості до інформації здійснюються через електронні платформи.
- Посилення етичних стандартів. Поряд із законодавчим регулюванням дедалі більшого значення набувають кодекси професійної етики та правила доброчесної поведінки.
- Запобігання конфлікту інтересів. Європейські держави активно застосовують механізми декларування контактів, обмеження для колишніх посадових осіб («cooling-off period») та контроль за фінансуванням діяльності лобістів.
- Інституційний контроль. Ефективність моделей забезпечується діяльністю незалежних органів контролю, які ведуть реєстри, здійснюють моніторинг дотримання законодавства та застосовують заходи відповідальності.
Порівняльна презентація
Для наочного відображення результатів проведеного порівняльно-правового дослідження лобістом Дмитром Бузановим підготовлено презентацію, у якій систематизовано ключові підходи до правового регулювання лобіювання в державах – членах Європейського Союзу.
У презентації узагальнено особливості законодавчих моделей Франції, Німеччини, Ірландії, Австрії, Литви, Польщі, Словенії, Бельгії, Нідерландів та інституцій Європейського Союзу. Окрему увагу приділено питанням реєстрації лобістів, органам державного контролю, вимогам до прозорості, механізмам запобігання конфлікту інтересів, етичним стандартам та відповідальності за порушення законодавства.
Матеріали презентації можуть бути корисними для народних депутатів України, представників органів державної влади, професійної спільноти лобістів, адвокатів, науковців, експертів, представників бізнесу та громадянського суспільства, які досліджують питання формування сучасної системи прозорого та доброчесного представництва інтересів.
Запрошуємо ознайомитися з презентацією.
Узагальнюючий висновок
Незважаючи на різноманітність національних підходів, європейська практика свідчить про формування єдиного стандарту правового регулювання лобіювання. Його основними елементами є відкритість представництва інтересів, обов’язкова реєстрація професійних лобістів, прозорість взаємодії з посадовими особами, належний інституційний контроль і високі стандарти професійної етики.
Для України, яка гармонізує законодавство з правом Європейського Союзу, ці підходи можуть слугувати методологічною основою для подальшого розвитку інституту прозорого лобіювання та формування сучасної системи взаємодії між державою, бізнесом і громадянським суспільством.
